中国人民大学土地政策与制度研究中心主任 叶剑平教授

近日，一则《温州部分土地使用权到期需花三分之一房价续地》的新闻再次刺痛了社会对于房地产的敏感神经。其实，“温州困境”并非孤例，早在2011 年，青岛就有两个小区由于历史原因出现土地使用权续期无解的问题，此后，深圳、新疆克拉玛依、四川、重庆等地也相继出现了类似的问题。由于顶层设计的缺失，这些地方在处理土地使用权到期的问题时一般都采取了因地制宜、有偿续期的方式。由于温州采取按市场评估价格重新征收土地出让金的续期做法争议过大，引起了中央对这一问题的重视。4月20日，国土资源部和浙江省国土资源厅已经组成了联合调研组赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权20年到期的延长问题。古人云：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”土地使用权的期限问题与广大民众的切身利益息息相关。尽管当前出现续期问题的只是个别城市，但政府应在相关法律法规和政策制度的设计上未雨绸缪，充分考虑民生的需求，平衡各方利益，选择合适的时机至上而下妥善的解决这一问题。

我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”这条法律奠定了我国城市土地所有权归国家的法律基础。在改革开放以前，我国的土地在计划经济体制下实行完全的行政划拨制度，土地使用者既没有土地所有权也没有土地使用权。在我国转入市场经济体制后，为了提高土地资源配置的效率，我国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业。1987年11月国务院批准了原国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。核心是在土地所有权和使用权分离的原则下，将土地使用权设定一定的年限进行市场化的出让。此后，国家对《宪法》和《土地管理法》的相关规定进行了修订，确立了国有土地有偿出让的法律基础。1990年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其中明确，土地使用权出让最高年限按用途确定：居住用地70年；工业用地50年；商业旅游娱乐用地40年；其他或综合用地50年。1994年，全国人大常务委员会通过了《城市房地产管理法》，进一步肯定了《暂行条例》中所规定的国有土地有偿、有限期使用制度，同时还建立了房地产开发和交易的基本制度。2007年，《物权法》在第三编“用益物权”中对土地使用权作了系统性的规定。

近年来我国部分城市陆续出现的土地使用权到期问题主要是由于在土地制度改革初期这些城市自行划定土地出让年限的结果。青岛是我国最早的14个经济开发区之一，由于当时《暂行条例》还未出台，青岛在土地使用权先行先试的过程中出让了一批20年期限的建设用地。2011年土地使用权到期的青岛阿里山小区就是其中的典型例子。深圳出现土地使用权到期问题的主要是最早一批通过行政划拨方式取得的20年期限的商业用地。早在1982年，深圳出台了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，率先推出了国有土地使用权有偿使用制度。其中规定通过行政划拨方式供应经营性用地，并且规定了相应用途的土地使用年期，如工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年等。以1980年开始建设的深圳国际商业大厦为例，国商大厦是全国第一栋商用写字楼，根据《深圳经济特区土地管理暂行规定》，国际商业大厦的土地使用权只有20年，到2001年12月31日即截止。与青岛和深圳不同，温州20年产权的住房是政府灵活施政的产物。上世纪90年代初期，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，同时考虑到居民的经济承受能力，温州将土地使用权按20年~70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。而从去年开始，20年期限的这批住宅土地使用权相继到期、或即将面临到期。而从这三个城市对土地使用权到期问题的处理情况来看，几乎无一例外的都采取了有偿续期的方式。其中温州采取了市场评估重新征收土地出让金的方式对土地使用权人的负担最重，由此造成的争议也最大。

表1 四个典型城市土地使用权续期政策及评价

首先，法律本身存在问题。1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》最早对土地使用权期满后的处理作出了规定：土地使用者可以申请有偿续期，不续期的由国家无偿取得地上附着物的所有权。从法理上来说，土地所有权归属国家，但地上建筑物的所有权归属私人，国家在土地使用权期满后无偿取得地上附着物的所有权的规定实际上是与宪法第十三条即“公民的合法的私有财产不受侵犯”相抵触。1995年出台的《城市房地产管理法》依然坚持有偿续期的规定，同时对《暂行条例》进行了一定的修正：一是明确了续期申请的程序。土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期。二是明确了只有因为社会公共利益需要才能不予批准续期申请。三是明确了国家无偿收回土地的做法只能在未进行续期申请或未批准续期申请两种情形下。《城市房地产管理法》相对于《暂行条例》在土地使用权续期问题上有了明显的进步，但仍然存在三大问题：一是我国住房数量庞大，行政审批式的续期申请对政府来说工作量太大不现实，对居民来说也过于麻烦；二是公共利益没有明确的解释和限定，不利于私权的保护；三是对国家无偿收回土地后地上附作物的所有权归属未进行规定。2007年出台的《物权法》首次将建设用地使用权从土地使用权中分离出来作为独立的用益物权，并且将建设用地使用权的续期问题划分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权两类。其中规定：“住宅建设用地使用权期限届满后，自动续期。”这一规定使得土地使用权的有限性和房屋所有权的无限性合而为一，从而保障了公民的私有财产。但《物权法》却并未对续期的期限、方式、费用等问题进行规定，“自动续期”四个字简单明了却又模糊不清，建设用地使用权续期依然缺乏可操作性。《物权法》历经14年才得以出台，立法者不可能在土地使用权的续期问题上出现这么大的一个漏洞，只可能是审慎考虑之后的刻意回避，这是在当时的历史局限性下的一种立法智慧。但搁置并不等于停滞，未来土地使用权的问题终究还是需要在法律层面上进行清晰的界定，否则就是立法的缺位了。

其次，宏观调控的时机不适宜。当前中国经济处于前所未有的困难时期，外有世界经济复苏缓慢、严重制约外需增长，内有“三期叠加”带来的产能过剩、严重库存，制约投资的增长，让中国经济处在旧动力降速、新动力尚在积蓄能量的尴尬阶段。根据国家统计局公布的数据显示，2015年，我国GDP增速仅为6.9%，首次“破7”。考虑到房地产业在国民经济中的支柱作用，为了稳定经济增长，国家从去年以来在土地供应、信贷、税收等方面出台了多项化解房地产库存、促进房地产市场健康发展的政策，并取得了一定的成效。由于土地使用权的期限问题与土地和房产的价值密切相关，在当下“去库存、稳增长”的关键时期任何涉及到土地使用权的政策出台都有可能导致房地产市场的大幅波动，进而危及整个经济的稳定性。从现实的情况来看，出现土地使用权期满问题的只是个别城市，全国绝大部分城市和地区的建设用地出让还是在《暂行条例》出台之后，距离70年大限还有很长一段时间，我国的政府和学界完全可以在这段相对充裕的时间内对这一问题开展深入而全面的研究，并选择合适的时期推出能令老百姓都满意的政策方案。

国内学者在土地使用权续期问题的研究上大多从土地出发，且在续期是有偿还是无偿这一问题上分歧严重。但我国的居住形式是以单元性的住宅楼为主，这意味着一块建设用地上会同时有多个家庭的住房，从现实角度看，这么多家庭很难在续期时间和费用问题上达成一致。因此，笔者认为，思考我国土地使用权续期问题应从住房出发。至于续期是否需要交费，则可以从以下三个方面来考虑：第一，从法律方面来看，《物权法》提出是“自动续期”，文意理解偏向于无偿续期。但从法理来说，建设用地使用权属于用益物权，用益物权通常有时间限制，而且用益物权人无权处分物本身。建设用地使用权到期后所进行的续期行为从根本上来说是对新建设用地使用权的取得。因此，建设用地使用权人应该按照法律规定支付相应的费用。第二，从住房政策的公共性来看，住房问题不单单只是居民的居住问题，同时也是一个带有社会福利性质的问题。尽管我国宪法中没有明确规定住房权这样的权利，但“居者有其屋”也是我国社会主义理想的目标。在政府已经征收一次性的土地出让金和房屋所有权尚未消灭的前提下，无偿续期也有一定的合理性。第三，从现实情况来看，当前我国的住房市场呈现出“总体过剩、区域分化”的特征，如果全部实行有偿续期，会加大房屋交易的成本，进一步推高房价，加重有住房刚性需求的公民负担；但如果全部实行无偿续期，容易造成土地使用权和所有权混淆，而且会加剧土地资源利用效率低下和土地资稀缺性之间的矛盾。综上所述，笔者建议对于首套房土地使用权期满应自动无偿续期，以充分保障公民基本的住房权利；对于二套及以上的住房土地使用权期满应自动有偿续期，这样既可以抑制住房市场的投机行为，同时也可以促使土地使用权人提高土地资源的利用效率。

当前在土地使用权续期期限上主要有三种观点：第一种观点是认为自动续期就是原期限的延长，主张有偿续期的学者普遍主张续期的年限不宜过长，续期次数不宜超过一次；第二种观点是认为自动续期是无时间限制的，即住宅建设用地使用权可以无限次延期；第三种观点是以建筑物剩余寿命为标准确定住宅建设用地使用权续期期间。笔者认为，第一种观点无论在法理还是现实上都不合理；第二种观点最大程度的保护了土地使用权人的利益，但却与用益物权的时限性相冲突；第三种观点不仅合乎法理而且也符合社会公平的原则，最为合情合理。但以建筑物剩余使用寿命作为土地使用权续期期限的最大问题在于如何合理的确定建筑物的剩余寿命。笔者建议由政府成立专门有资质的评估机构，由住宅建设用地使用权人向政府提出房屋续期评估申请，政府评估机构收到申请后开展房屋寿命评估并作出结论，政府根据评估结论确定土地使用权续期期限及相关费用。其中涉及到的评估成本应由申请房屋寿命评估的土地使用权人承担。

中国大陆的土地出让制度在很大程度上借鉴了香港的土地批租制度，但却遗漏了“租约到期如何处理”这十分重要的一环。在对土地续期问题的处理上，香港制定的《政府租契条例》、《新世界土地契约(续期)条例》等法律规定，土地自动续期，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差饷的3 %。按照香港的法律，差饷为房产年度总租金的5 %，依此换算，续期土地业主的年应缴纳地税仅及房产年租金的1.5%、市场地价的0.1%。如果按照年地租理论，每年缴纳的地租是市场地价还原转化而来的，那么年地租标准要远远高于新地税标准。所以，香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上仅具象征意义。从我国房地产开发的实际情况来看，续期的土地无需政府再投入开发费用，而且基于房地产估价的原理，其上他人拥有所有权建筑物的续期土地地价必然低于同等条件的新低地价，因此土地使用权续期支付的费用应低于土地重置成本。在缴费方式上可以借鉴香港的经验，续期期限较短的可以一次性或分年缴付，续期期限较长的则应要求一次性缴付，以此来鼓励短期续期，便于满足社会快速发展的需要和人们多样化的需求。

我国的土地制度在对土地产权的界定上长期处于模糊的状态，这种回避的态度在80年代绕开了“土地私有化”意识形态的争论，并在此后的很长一段时间里盘活了土地资源，促进了中国城镇化的快速发展。近年来随着土地制度改革的不断推进，土地产权明晰化已经成为社会的共识，政府也在积极开展立法的准备。但产权从模糊到清晰过程中必然会伴随着经济社会的震荡，而土地续期的成本会与震荡的深度和持续时间成正比。香港在土地续期费用的征收上采取了税收的方式，我国也有不少专家建议将土地使用权续费费用作为房产税的替代方案。但这里面存在两大问题：首先，我国《物权法》明确规定：“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”土地使用权续期的本质是对建设用地使用权的重新获取，以行政税收制度替代土地出让金缺乏法律基础；其次，房产税属于财产税，征税对象只能是房屋，而土地使用权续期的对象是土地而非房屋，两者不可混为一谈。第三，从目前来看，我国房地产税收体系的顶层设计还未完成，土地财政依然是地方政府重要的资金来源渠道，房产税与土地出让金的关系尚未理顺，当前以房产税替代土地出让金不具有现实可行性。因此，在土地使用权续期费用的征收上一定要与房产税厘清关系，切忌土地使用权续期费用与房产税同时征收，导致房地产市场出现剧烈震荡。