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微信课堂|最高院主审法官:房屋征收与补偿的十个具体问题(上)——从三起公报案例谈起

添加时间:2018年4月10日阅读:525次

微信课堂|最高院主审法官:房屋征收与补偿的十个具体问题(上)——从三起公报案例谈起

大庆市中级人民法院 2018-03-09 15:39:06

来源:法语峰言

编者按:《最高人民法院公报》2017年第1期刊载了最高人民法院(2016)最高法行再80号山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案的再审判决(以下简称“安业案”),该案“裁判摘要”指出:“有征收必有补偿,无补偿则无征收。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则;补偿问题未依法定程序解决前,被征收人有权拒绝交出房屋和土地。”此案与2013年第10期《最高人民法院公报》刊载的于栖楚诉贵阳市住房和城乡建设局强制拆迁案(以下简称“于栖楚案”)以及2015年第4期《公报》刊载的陈山河诉洛阳市人民政府、洛阳中房地产有限责任公司行政赔偿案(以下简称“陈山河案”),都是最高人民法院就征收与补偿问题所作的再审裁判,均坚持从《征补条例》立法本意理解法条,并通过纠正下级法院的不当裁判,澄清了对《征补条例》的误读,较好地维护了被征收人的合法权益。作者结合上述三个《公报》案例,阐释了房屋征收与补偿的十个问题。由于原文较长,为方便学习,本公号将分上、中、下连载,敬请关注!

一、征收与补偿同时性问题

“有征收必有补偿、无补偿则无征收”,此为法治的基本要求。从法理层面分析,征收与补偿不可分离;征收决定未规定补偿内容的不生效。故《物权法》第28条规定的物权变更或者消灭的时点就颇值得具体化讨论。单纯从理论分析看,不能认为政府发布了征收决定,被征收人的物权就立即发生变动;只有在安置补偿已经解决的情况下,被征收人的物权才变更或者消灭。

由于种种原因,脱胎于《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)的《征补条例》未能在相关条文中明确“征收”与“补偿”的同时性,给了地方政府嗣后再解决补偿问题的空间,造成一些政府“快”征收而“慢”补偿:有的先征后补,有的征收完结后建设开始时才补偿,有的甚至多年征而不补。安业案中,太原市人民政府以通告的形式代替征收决定,正是利用了征收与补偿的不同时性,即先行收回土地使用权,在实际使用土地时再来补偿,从而侵犯了安业公司的物权。但从《征补条例》第27条规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁,以及考察《征补条例》的上位法依据及《征补条例》自身的逻辑结构,仍然能够清晰地得出结论:《征补条例》在立法上仍然坚持了征收与补偿的同时性,仍然坚持“有征收必有补偿”原则,仍然坚持补偿问题应在征收决定同时或者合理期限内解决。

正是基于上述考虑,安业案裁判认为:征收补偿应当遵循及时补偿原则。征收决定一般应当包括具体补偿内容,因评估或者双方协商以及其他特殊原因,征收决定未包括补偿内容的,征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内,及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。补偿问题未经征收补偿协议或者补偿决定解决前,被征收人有权拒绝交出房屋和土地。

二、安置补偿不合理迟延问题

讨论征收与补偿关系,必然要讨论征收时点、评估时点和补偿时点的关系问题。《征补条例》第19条和《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)第10条均规定,被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。但实践中,少数征收决定和补偿决定间隔时间过长,以致如何补偿成为案件争议的主要问题。对这些特殊案件的裁判只能因案而宜:既不能一律以征收决定公告之日评估价格作为补偿的基准,否则可能会显著降低被征收人的住房保障条件,背离《征补条例》保障被征收人合法权益的立法精神;但也不能一律以法院裁判时点的市场价格作为基准,否则必然造成补偿标准不统一,甚至会变相诱导当事人通过诉讼拖延征收补偿过程。

因此,针对不同原因造成的迟延补偿问题,应相应作出不同安排。具体可以考虑采取以下方式:第一,补偿虽然可以适当滞后但仍需在合理期限。第二,解决补偿问题的方式,既可以是签订补偿协议,也可以是作出补偿决定。第三,补偿决定所确定的补偿内容应明确具体,并依法送达,能够即时实现;被征收人领取补偿后仍不满意的,仍可以通过行政诉讼等方式依法主张权利。如果市县级政府自身存在过错,造成1年内既未与被征收人签订补偿协议,又不作出征收补偿决定,且被征收不动产价格明显上涨,仍以公告时点作为补偿时点明显不公平的,可以考虑以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。第四,对市县级政府在合理期限内作出的补偿决定,人民法院一般不宜以裁判时点作为补偿基准时点。第五,对市县级政府超过合理期限且无正当理由未予补偿,又不能证明被征收人同意延期协商补偿的,人民法院可将实际作出补偿决定的时点或者双方协商的时点作为评估时点。

三、征收决定的形式问题

市县级政府作出征收决定,应针对被征收地块上所有的被征收人,还是应分户分别作出。从《征补条例》条文逻辑看,是将征收地块上所有房屋作为整体,而非分户分别进行:即市县级政府仅作出单一的征收决定以征收被征收范围内的所有房屋;只是在作出补偿决定时,才分户逐一制作并送达。而根据《征补条例》第14条规定,被征收人不服征收决定,享有相应提起复议和诉讼的权利。整体单一征收的优点在于高效便捷,有利于征收工作整体推进,有利于将征收与补偿分离,也有利于“说服动员”被征收人接受补偿,但缺点也十分明显,由于每一个被征收人、每一户房屋的情况不尽相同,其是否都同样符合征收条件情况各异,同时,被征收人申请复议和提起诉讼的,必然又带来复议和司法审查对象的确定问题。进而言之,还会带来对整个征收决定的原告主体资格问题,司法审查范围问题,其他被征收权利人作为诉讼主体的资格问题,以及生效裁判既判力的范围问题,等等。

可见,在整体上对同一征收地块的被征收人作出一个征收决定,将其统一化、抽象化,不仅不利于征收程序中被征收人程序性权利的保障,也不利于后续救济程序的有序进行,并给司法审查带来一系列难题。《征补条例》修订时,应当完善征收决定的内容和形式:即对征收范围内的每一户房屋逐一制作并送达征收决定,明确征收决定的个别性。

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